Hintergrund
24.08.2017 | Klima

Weltklimakonferenzen: die globale Klimapolitik

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Im Jahr 2015 gelang bei der Weltklimakonferenz in Paris ein historischer Schritt. Dort wurde ein Abkommen beschlossen, mit dem sich erstmals alle Staaten zum Klimaschutz verpflichteten. In der internationalen Klimapolitik geht es seitdem darum, wie die Staaten das Abkommen umsetzen. Ein wichtiges Thema ist zudem der angekündigte Austritt der USA.

Im Dezember 2015 wurde das Klimaschutzabkommen bei der Weltklimakonferenz in Paris beschlossen, am 4. November 2016 trat es in Kraft. Dafür mussten es zuvor mindestens 55 Vertragspartner ratifizieren, auf die mindestens 55 Prozent der globalen Treibhausgasemissionen entfallen. Das Abkommen von Paris war ein historischer Schritt, denn erstmals verpflichteten sich alle Staaten, einen Klimaschutzbeitrag zu erarbeiten, vorzulegen und umzusetzen – sowohl Industrie- als auch Schwellen- und Entwicklungsländer. Mittlerweile haben 197 Staaten das Abkommen unterschrieben, davon haben es 156 Staaten ratifiziert.

Im Jahr 2017 findet die Weltklimakonferenz vom 6. bis 17. November in Bonn statt. Dort werden die teilnehmenden Regierungen unter anderem Details zur Anwendung des Pariser Abkommens ausarbeiten. Die Weltklimakonferenz wird offiziell als Vertragsstaatenkonferenz bezeichnet (englisch: Conference of the Parties, COP), damit sind die Vertragsstaaten der Klimarahmenkonvention der Vereinten Nationen (UNFCCC) gemeint. Sie versammeln sich zum 23. Mal, daher wird die Konferenz in Bonn von Fachleuten auch als "COP 23" bezeichnet.

Erwartet werden bis zu 20.000 Teilnehmerinnen und Teilnehmer, dazu zählen Personen aus der Politik und der Zivilgesellschaft sowie Diplomatinnen und Diplomaten. Die Konferenz steht zwar unter der Präsidentschaft der Fidschi-Inseln, findet jedoch am Sitz des UNFCCC-Sekretariats in Bonn statt, da die Austragung der Konferenz die Kapazitäten des Inselstaates überschritten hätte.

Klimapolitik nach dem Pariser Abkommen und den Plänen Donald Trumps: Wie geht es weiter?

In Bonn werden die Delegierten der Regierungen über die Details der Anwendung des Pariser Abkommens verhandeln. Herauskommen soll ein sogenanntes Regelbuch, das beim nächsten Klimagipfel Ende 2018 in Polen verabschiedet werden soll.

Neben den Verhandlungen wird in Bonn der angekündigte Austritt der USA aus dem Pariser Klimaschutzabkommen ein wichtiges Thema sein. In einer Rede am 1. Juni 2017 hatte US-Präsident Donald Trump den Schritt erklärt. Als Begründung hatte er unter anderem angeführt, dass die USA durch das Abkommen "bestraft" würden.

Die Ankündigung wurde von anderen Vertragspartnern mit Enttäuschung aufgenommen und kritisiert. Die EU-Kommission zum Beispiel kündigte an, das Pariser Abkommen dennoch umzusetzen und die internationale Zusammenarbeit beim Klimaschutz fortzusetzen. Und auch der G20-Gipfel im Juli 2017 in Hamburg hat gezeigt, dass der Rest der Welt, insbesondere die großen Schwellenländer, weiterhin hinter dem Abkommen steht. Die Argumente des US-Präsidenten wurden von vielen Seiten als nicht nachvollziehbar bezeichnet. So hat das Bundesumweltministerium einen "Faktencheck" veröffentlicht, in dem die Rede Donald Trumps mit den Bestimmungen des Abkommens verglichen wird.

Was ist das Ziel der internationalen Klimapolitik?

Zentrales Ziel des Pariser Abkommens ist es, die globale Erwärmung zu begrenzen. Im Vergleich zum Temperaturniveau vor Beginn der Industrialisierung soll die globale Durchschnittstemperatur um deutlich weniger als zwei Grad Celsius steigen. Idealerweise soll der Anstieg auf 1,5 Grad Celsius begrenzt werden.

Grund für den Klimawandel ist hauptsächlich der Anstieg der Konzentrationen von Treibhausgasen in der Erdatmosphäre. Hierzu zählen insbesondere Kohlenstoffdioxid (CO2), aber auch Methan, Lachgas und weitere Gase. CO2 wird vor allem durch die Verbrennung fossiler Energieträger freigesetzt. Dazu gehören unter anderem die Stromerzeugung in Kohlekraftwerken oder die Nutzung von Benzin und Diesel in Verbrennungsmotoren.

Die globale Mitteltemperatur ist seit Beginn des 20. Jahrhunderts bis heute um mehr als 0,8 Grad Celsius gestiegen. Seit den 1960er-Jahren war jedes Jahrzehnt wärmer als das vorherige.

Bereits heute beeinflusst die globale Erwärmung die Ökosysteme weltweit, auch Folgen für Gesellschaft und Wirtschaft sind bereits zu beobachten. Insgesamt drohen gewaltige Schäden. So wird zum Beispiel die Nahrungsmittelerzeugung in der Landwirtschaft beeinträchtigt. Verstärkt sich der Klimawandel, nimmt unter anderem der Hitzestress zu. Insbesondere in den warmen Klimazonen um den Äquator wird es wahrscheinlich zu einer zunehmenden Austrocknung kommen. Extreme Wetterereignisse werden voraussichtlich häufiger. Der Meeresspiegel steigt durch das Abschmelzen von Eis auf dem Festland sowie die wärmebedingte Ausdehnung des Wassers an, sodass niedrig gelegene Küstenregionen und ganze Inselstaaten von Überflutung bedroht sind. Seit Beginn des 20. Jahrhunderts ist der weltweite, mittlere Meeresspiegel um rund 20 Zentimeter gestiegen. Allein zwischen 1993 und 2017 betrug der Anstieg 8,5 Zentimeter.

Selbst ein sofortiger Stopp der Treibhausgasemissionen würde eine weitere Erwärmung bedeuten. Denn die bereits ausgestoßenen Treibhausgase werden noch über Jahrhunderte für weitere Änderungen im Klimasystem sorgen. Ein ungebremster Klimawandel hätte schwerwiegende und teilweise unumkehrbare Folgen. So kann er Ökosysteme komplett verändern, die Nahrungsmittelproduktion und die Wasserverfügbarkeit beeinträchtigen sowie ehebliche Auswirkungen auf die menschliche Gesundheit haben und vieles mehr. Allerdings kann der Klimawandel durch rasche Minderungsmaßnahmen verlangsamt werden, und seine Auswirkungen können begrenzt werden.

Weitere Informationen zu den Folgen des Klimawandels und zur Anpassung enthalten der Hintergrundtext "Siedlungen im Klimawandel" sowie "Klimawandel und Migration".

Die globale Klimapolitik kann sich auf umfassende wissenschaftliche Erkenntnisse stützen. Den Stand der Forschung zu den Risiken und Folgen des Klimawandels, zu Möglichkeiten der Begrenzung seiner Folgen sowie zu Anpassungsstrategien trägt der Weltklimarat IPCC (Intergovernmental Panel on Climate Change) zusammen. Der IPCC ist ein internationales wissenschaftliches Gremium, das 1988 durch das Umweltprogramm der Vereinten Nationen und die Weltorganisation für Meteorologie eingerichtet wurde. Die Erkenntnisse des IPCC werden in Form sogenannter Sachstandsberichte veröffentlicht und bieten Orientierung für politische Entscheidungen. Der aktuelle, fünfte Sachstandsbericht wurde in den Jahren 2013 und 2014 fertiggestellt. Der sechste Sachstandsbericht soll im Jahr 2021/22 erscheinen.

Der lange Weg bis zum weltweiten Klimaschutzabkommen

Da der Klimawandel ein globales, grenzüberschreitendes Problem darstellt, ist eine weltweite Zusammenarbeit nötig, um die Treibhausgasemissionen zu reduzieren.

So wurde auf dem Weltgipfel für Umwelt und Entwicklung 1992 in Rio de Janeiro die Klimarahmenkonvention der Vereinten Nationen (United Nations Framework Convention on Climate Change, kurz UNFCCC) verabschiedet. Die Mitgliedstaaten vereinbarten, das Klimasystem für heutige und künftige Generationen zu schützen. Heute haben 197 Staaten die UNFCCC ratifiziert.

Die Mitgliedstaaten der Klimarahmenkonvention treffen sich seit 1992 jährlich. 1997 vereinbarten sie im Protokoll von Kyoto verbindliche Ziele für die Reduzierung der Treibhausgasemissionen – allerdings nur für die Industriestaaten. Die Regelungen sahen vor, dass diese Staaten ihre Emissionen im Zeitraum 2008 bis 2012 um mindestens fünf Prozent im Vergleich zu 1990 senken.

Der Versuch, ein Abkommen für alle Staaten zu schließen, misslang 2009 bei der Klimakonferenz in Kopenhagen. Erst in Durban 2011 wurde ein neuer Anlauf genommen und entschieden, mit den Verhandlungen zu einem neuen, für alle UNFCCC-Vertragsstaaten geltenden, rechtsverbindlichen Klimaschutzabkommen zu beginnen.

Bei der COP 18 im Jahr 2012 in Doha wurde beschlossen, zunächst das Kyoto-Protokoll fortzuführen, und eine zweite Verpflichtungsperiode für den Zeitraum von 2013 bis 2020 vereinbart. Außerdem wurde vereinbart, dass ein neues Klimaabkommen ausgearbeitet wird. Bei der COP 21 in Paris wurde im Dezember 2015 das Übereinkommen von Paris verabschiedet und trat im November 2016 in Kraft.

Herausforderungen bei den Verhandlungen

Die Verhandlungen im Rahmen der UN-Klimarahmenkonvention und bei den Weltklimakonferenzen sind äußerst komplex. Die aktuell 197 Vertragsparteien vertreten teilweise sehr unterschiedliche Positionen, teilweise bilden sie auch Interessengruppen mit gemeinsamen Anliegen. Die wichtigsten Faktoren, welche die Positionen der Staaten in der Klimapolitik beeinflussen, sind grundsätzliche (außen-)politische Leitlinien, wirtschaftliche Interessen, die Abhängigkeit von fossilen Brennstoffen, die finanziellen Möglichkeiten sowie das Ausmaß der Betroffenheit durch die Folgen des Klimawandels.

Eine Herausforderung auf dem Weg zu einem internationalen Klimaschutzabkommen stellten die schwer zu vereinbarenden Interessen verschiedener Gruppen dar. So vertraten Industrie- und Schwellenländer teilweise gegensätzliche Positionen. Hintergrund ist, dass die Industrieländer bis heute den größten Teil der Treibhausgasemissionen zu verantworten haben. Nach wie vor sind ihre Pro-Kopf-Emissionen weltweit die höchsten.

Im Kyoto-Protokoll wurde nur zwischen Industrie- und Entwicklungsländern unterschieden. Auch Schwellenländer wie Brasilien, China und Indien wurden als Entwicklungsländer eingestuft und von der Reduktion ihrer Emissionen freigestellt – obwohl sie einen erheblichen Teil der Emissionen verursachen. Dahinter steckte der Ansatz, dass sich die einzelnen Staaten entsprechend ihrer jeweiligen Verursachungsbeiträge und Fähigkeiten am Klimaschutz beteiligen sollten (common but differentiated responsibilities and respective capabilities, CBDR-RC).

Gleichzeitig führt das Wirtschaftswachstum in einigen Schwellen- und Entwicklungsländern zu einem starken Anstieg der dortigen Emissionen. Im Jahr 2030 werden die Emissionen der Entwicklungsländer zusammengenommen jene der Industrieländer übersteigen. Im Jahr 2012 war China der weltweit größte Verursacher von Treibhausgasemissionen mit einem Anteil von mehr als 23 Prozent des weltweiten Ausstoßes. Während der Gesamtausstoß wächst, liegen jedoch die Pro-Kopf-Emissionen in den Schwellenländern heute noch unter denen in den Industriestaaten.

Die Schwellenländer hatten die Befürchtung, durch ein Klimaabkommen in ihrer wirtschaftlichen Entwicklung gebremst zu werden. Daher wehrten sich Staaten wie China oder Indien lange Zeit gegen verbindliche Verpflichtungen zur Emissionsminderung. Einige Industriestaaten befürchteten hingegen unfaire Wettbewerbsbedingungen angesichts wirtschaftlicher Konkurrenz aus Ländern mit geringen Klimaschutzverpflichtungen.

Um dieser sich wandelnden Situation gerecht zu werden, einigten sich die Staaten bei der COP 20 im Jahr 2014 in Lima darauf, dass die Verpflichtung zur Emissionsminderung "im Lichte nationaler Umstände" gesehen werden soll. Das heißt, dass sich Umstände, wie das Ausmaß an Emissionen sowie die Fähigkeit zur Emissionsminderung, ändern können und damit auch die Verantwortlichkeiten.

Interessengegensätze und komplizierte Verhandlungen prägten die internationale Klimapolitik der vergangenen Jahrzehnte. So sollten bereits 2009 in Kopenhagen die Kernelemente für ein verbindliches Klimaabkommen verabschiedet werden, das alle Staaten einbezieht. Zwar konnten sich die teilnehmenden Staaten darauf nicht einigen, jedoch wurden die Grundlagen für einen Prozess gelegt, der im Pariser Abkommen münden sollte.

Was wurde 2015 in Paris beschlossen?

Die Verabschiedung des Pariser Klimaschutzabkommens im Jahr 2015 war ein historischer Schritt. Erstmals verpflichteten sich alle Staaten, einen Klimaschutzbeitrag zu erarbeiten, vorzulegen und umzusetzen – die Industriestaaten sowie die Schwellen- und Entwicklungsländer.

Die Länder müssen ihre Klimaschutzziele außerdem alle fünf Jahre fortschreiben. Dabei gilt das "Progressionsprinzip": Nachfolgende Beiträge müssen ambitionierter sein als die vorangegangenen. Außerdem wird durch einen Überprüfungsmechanismus ("global stocktake") transparent gemacht, ob die Staaten insgesamt bei der Umsetzung des Abkommens auf Kurs sind. Im Jahr 2018 wird bereits ein erster "Überprüfungsdialog" stattfinden.

Neben dem Ziel, die globale Erwärmung auf deutlich unter zwei Grad Celsius zu begrenzen und idealerweise auf 1,5 Grad, gibt es weitere Vereinbarungen. So wurden Wege der Anpassung an den bereits unvermeidlichen Klimawandel beschlossen. Die Staatengemeinschaft will Entwicklungsländer finanziell und technologisch sowie beim Aufbau von Wissen unterstützen, um die Emissionen von Treibhausgasen zu senken und die Folgen des Klimawandels zu bewältigen.

Das Abkommen von Paris bedeutet, dass die Welt in der zweiten Hälfte des 21. Jahrhunderts "treibhausgasneutral" wirtschaften muss. Es dürfen nicht mehr klimaschädliche Gase ausgestoßen werden, als der Atmosphäre durch sogenannte Senken, zum Beispiel Wälder und den Ozean, wieder entzogen werden.

Die Gegensätze zwischen Industrie- und Entwicklungsländern wurden in Paris gelöst, indem verschiedene Aspekte des Klimaschutzes differenziert behandelt und die Umstände in den einzelnen Ländern individuell betrachtet werden. Industriestaaten müssen demnach weiterhin die Entwicklungsländer unterstützen. Aber auch andere Vertragsparteien wie zum Beispiel Schwellenländer werden ermutigt, nun Unterstützung zu leisten, wenn sie dazu in der Lage sind.

Die Umsetzung der Ziele des Pariser Abkommens wird in den kommenden Jahren zentrales Thema der globalen Klimapolitik sein.

Weiterführende Links

Bundesumweltministerium: Weltklimakonferenz in Bonn, COP23
http://www.bmub.bund.de/cop23/

Bundesumweltministerium: Internationale Klimapolitik
http://www.bmub.bund.de/themen/klima-energie/klimaschutz/internationale-klimapolitik/

Umweltbundesamt: Internationale und EU-Klimapolitik
https://www.umweltbundesamt.de/themen/klima-energie/internationale-eu-klimapolitik

Vereinte Nationen: Framework Convention on Climate Change (in englischer Sprache)
http://newsroom.unfccc.int

Weltklimarat IPCC (Intergovernmental Panel on Climate Change): Deutsche IPCC-Koordinierungsstelle
http://www.de-ipcc.de/de/

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