Globale Klimapolitik und die Bedeutung der Weltklimakonferenzen

Vereinte Nationen warnen vor globaler Erwärmung

Die jährlichen Weltklimakonferenzen der Vereinten Nationen sorgen regelmäßig für ein großes Medienecho und verstärkte Aufmerksamkeit für das Thema Klimawandel. Bereits vor der Klimakonferenz 2021 in Glasgow (COP 26) veröffentlichte das Sekretariat der Weltklimakonferenz (UNFCCC) im September einen NDC-Synthese-Gesamtbericht über alle nationalen Klimaschutzbeiträge, die sogenannten NDCs. Er zeigt, dass die bisherigen nationalen Klimaschutzbeiträge nicht ausreichen, um die 2015 auf der COP 21 beschlossene Temperaturobergrenze einzuhalten. Die Welt befinde sich "auf einem katastrophalen Weg in Richtung einer Erwärmung von 2,7 Grad Celsius", warnt daher UN-Generalsekretär António Guterres. Werde das Ziel verfehlt, die Erwärmung auf 1,5-Grad zu begrenzen, sei ein "massiver Verlust von Menschenleben und Lebensgrundlagen" zu erwarten. 

Mit dem Übereinkommen von Paris verpflichtete sich im Jahr 2015 jeder Vertragsstaat zu einem nationalen Klimaschutzbeitrag (Nationally Determined Contribution – NDC). Alle fünf Jahre sollten diese Beiträge weiterentwickelt werden und jeweils höhere Ambitionen widerspiegeln. Würden sich die Emissionen künftig entsprechend der gegenwärtigen NDCs entwickeln, würden die weltweiten Treibhausgasemissionen bis 2030 um 16 Prozent höher liegen als im Jahr 2010. 

Auf der Klimakonferenz in Glasgow vom 31. Oktober bis 12. November 2021 sollen die Staaten mit Blick auf die 1,5 Grad-Temperaturobergrenze des Übereinkommens von Paris ihre nationalen Klimaschutzzusagen (NDCs) überarbeiten und eine Langfriststrategie bis 2050 vorlegen. Außerdem werden die Staaten aufgefordert, ihre bisherigen Selbstverpflichtungen umzusetzen.

Ein gemeinsames Ziel – viele unterschiedliche Ansichten

Für wirksamen Klimaschutz müssen möglichst alle Staaten handeln. Darüber haben sich die Staaten der Welt mit dem Übereinkommen von Paris von 2015 geeinigt, und sie haben sich auf gemeinsame Ziele verpflichtet. Denn der Klimawandel ist ein globales Problem, dessen Auswirkungen alle Staaten betreffen. Dabei können die regionalen und lokalen Auswirkungen sehr unterschiedlich ausfallen. Das berücksichtigt das Übereinkommen von Paris und sieht vor, dass Anpassungsmaßnahmen lokal erfolgen. 

Auf den Weltklimakonferenzen geht es seit der Verabschiedung des Abkommens darum, wie es umgesetzt werden kann. Das Ziel dabei wurde auf UN-Ebene festgelegt: Der Klimawandel soll begrenzt werden. Für die konkrete Umsetzung sind jedoch die einzelnen Länder verantwortlich. Die Kernfrage dabei ist: Welche Länder müssen welchen Beitrag zum Klimaschutz leisten? 

Die Länder haben unterschiedliche Auffassungen darüber, wie der Klimaschutz umzusetzen ist und bis wann Treibhausgasneutralität zu erreichen ist. Treibhausgasneutralität bedeutet für einen Staat, dass seine ausgestoßenen Treibhausgasmengen nicht die Mengen an Treibhausgasen übersteigen dürfen, die der Atmosphäre durch sogenannte Senken, zum Beispiel Wälder und den Ozean, entzogen werden. 

In der internationalen Staatengemeinschaft gab und gibt es Spannungen wegen der historischen und gegenwärtigen Verantwortung der Industrieländer für den Klimawandel. Sie haben im Laufe der Zeit in der Regel mehr Treibhausgase emittiert und stärker zum Klimawandel beigetragen als zum Beispiel zahlreiche Entwicklungsländer. Zudem haben sich manche Entwicklungsländer von einst wirtschaftlich stark entwickelt. Sie zählen mittlerweile zu den sogenannten Schwellenländern und tragen gleichfalls massiv zu den aktuellen Treibhausgasemissionen bei.

Zahlreiche Entwicklungs- und Schwellenländer verfügen jedoch nicht über genügend Geld, um ihre nationalen Minderungsziele zu erreichen und sich an die Folgen des Klimawandels anzupassen. Sie benötigen Unterstützung.

Klimapolitik verbindlich gestalten

Damit Klimaschutz wirksam wird, muss er koordiniert werden und in den einzelnen Ländern verlässlich umgesetzt werden. Daher sind internationale Klimapolitik und Weltklimakonferenzen wichtig, um den Klimaschutz voranzutreiben. Den weltweit wichtigsten Rahmen dafür bietet das im Dezember 2015 auf der Weltklimakonferenz in Paris beschlossene Übereinkommen.

Das Übereinkommen von Paris ist ein historischer Schritt, denn erstmals verpflichteten sich alle Staaten, einen Klimaschutzbeitrag zu erarbeiten, vorzulegen und umzusetzen – sowohl Industrie- als auch Schwellen- und Entwicklungsländer. Zentrales Ziel des Übereinkommens von Paris ist es, die globale Erwärmung zu begrenzen. Im Vergleich zum Temperaturniveau vor Beginn der Industrialisierung soll die globale Durchschnittstemperatur um deutlich weniger als zwei Grad Celsius steigen. Idealerweise soll der Anstieg auf 1,5 Grad Celsius begrenzt werden. 

Die weltweite Mitteltemperatur in Bodennähe lag im Zeitraum 2011 bis 2020 etwa 1,09 Grad Celsius höher als in der Referenzperiode 1850 bis 1900. Die vergangenen vier Jahrzehnte waren wärmer als jede andere Dekade seit 1850. Jede einzelne dieser vier Dekaden war wiederum wärmer als die vorangegangene. Grund für den Klimawandel ist hauptsächlich der Anstieg der Konzentration von Treibhausgasen in der Atmosphäre. Hierzu zählen insbesondere Kohlenstoffdioxid (CO₂), aber auch Methan, Lachgas und weitere Gase. CO₂ wird vor allem durch die Verbrennung fossiler Energieträger freigesetzt. Dazu gehören die Stromerzeugung in Kohlekraftwerken oder die Nutzung von Benzin und Diesel in Verbrennungsmotoren.

Bereits heute sind die Folgen der globalen Erwärmung im gesamten Klimasystem zu spüren, auch Folgen für Gesellschaft und Wirtschaft sind zu beobachten. Insgesamt drohen gewaltige Schäden.

Mehr Informationen hierzu in den Themen der Woche Wodurch wird das Klima beeinflusst? (Grundlagen Klimawandel) und Extreme Ereignisse: Lässt der Klimawandel das Wetter verrücktspielen?

Der lange Weg zum Übereinkommen von Paris

Die 197 Vertragsstaaten der Weltklimakonferenz

Die Weltklimakonferenz wird offiziell als Vertragsstaatenkonferenz bezeichnet (engl. Conference of the Parties, COP). Die Vertragsstaaten sind die Staaten, die die Klimarahmenkonvention der Vereinten Nationen unterzeichnet haben. Die erste COP fand 1995 in Berlin statt. Seither treffen sich die Staaten jährlich. Eine Ausnahme formt das Jahr 2020: Aufgrund der Corona-Pandemie wurde die Konferenz um ein Jahr verschoben. Die Konferenzen wurden fortlaufend nummeriert, mit der COP 26 in Glasgow Ende 2021 findet das 26. Treffen statt.

Die Klimarahmenkonvention der Vereinten Nationen (United Nations Framework Convention on Climate Change, UNFCCC) wurde 1992 auf dem Weltgipfel für Umwelt und Entwicklung in Rio de Janeiro verabschiedet, um das Klima im Interesse heutiger und künftiger Generationen zu schützen. Im Jahr 2021 haben 197 Staaten die Klimarahmenkonvention ratifiziert.

Der Weltklimarat IPCC liefert der Politik die wissenschaftlichen Grundlagen

Die globale Klimapolitik stützt sich auf umfassende wissenschaftliche Erkenntnisse, die alle fünf bis sieben Jahre in den Sachstandsberichten des Weltklimarats (Intergovernmental Panel on Climate Change, IPCC) zusammengefasst werden. Der aktuelle sechste Sachstandsbericht wird in drei Einzelberichten sowie einem Synthesebericht in den Jahren 2021 und 2022 veröffentlicht. Der erste Teil zu den naturwissenschaftlichen Grundlagen erschien bereits im August 2021. Die folgenden Teilberichte behandeln die Folgen des Klimawandels sowie Möglichkeiten der Anpassung und Klimaschutzstrategien. Der IPCC ist eine Institution der Vereinten Nationen mit Sitz in Genf, in deren Auftrag Wissenschaftler/-innen weltweit den aktuellen Stand der Forschung zum Klimawandel zusammentragen und bewerten. Er wurde 1988 durch das Umweltprogramm der Vereinten Nationen und die Weltorganisation für Meteorologie eingerichtet. 

Vom Kyoto-Protokoll zum Übereinkommen von Paris

In Kyoto vereinbarten die Mitgliedstaaten der Klimarahmenkonvention auf der COP 3 im Jahr 1997 verbindliche Ziele für die Reduzierung der Treibhausgasemissionen – allerdings nur für die Industriestaaten. Die Regelungen des Protokolls von Kyoto sahen vor, dass diese Staaten ihre Emissionen im Zeitraum 2008 bis 2012 um mindestens fünf Prozent im Vergleich zu 1990 senken.

Der Versuch, ein Übereinkommen für alle Staaten zu schließen, misslang 2009 in Kopenhagen auf der COP 15. Erst in Durban 2011 wurde auf der COP 17 ein neuer Anlauf genommen. Damals wurde entschieden, mit den Verhandlungen zu einem neuen rechtsverbindlichen Klimaschutz-Übereinkommen zu beginnen, das für alle UNFCCC-Vertragsstaaten gelten würde. Ein Jahr später, auf der COP 18 in Doha, wurde dann beschlossen, das Kyoto-Protokoll zunächst mit einer zweiten Verpflichtungsperiode für den Zeitraum von 2013 bis 2020 fortzuführenund bis 2012 ein neues Klima-Übereinkommen auszuarbeiten. 

Auf der COP 21 in Paris wurde im Dezember 2015 schließlich das Übereinkommen von Paris verabschiedet. Es trat am 4. November 2016 in Kraft, was überraschend schnell für ein solches Übereinkommen ist. Zuvor mussten es mindestens 55 Vertragspartner ratifizieren, auf die mindestens 55 Prozent der globalen Treibhausgasemissionen entfallen. Mittlerweile haben 197 Staaten das Übereinkommen unterschrieben, davon haben es 191 Staaten ratifiziert.

Wie genau Staaten ihre Treibhausgasemissionen ermitteln und darüber berichten, wurde im sogenannten Regelbuch 2018 auf der COP24 in Katowice festgehalten.

Die Staaten verpflichteten sich, bis zum Jahr 2020 eigenständig nationale Ziele und Maßnahmen (Nationally Determined Contributions, NDCs) zur Treibhausgasminderung vorzulegen. 192 Staaten haben bisher (Stand: Oktober 2021) den Vereinten Nationen ihre NDCs mitgeteilt. Diese NDCs sollen alle fünf Jahre aktualisiert werden auf Basis der Ergebnisse einer globalen Bestandsaufnahme. Dabei sollen die neuen NDCs ambitionierter als die vorangegangenen sein: Man spricht vom Ambitionsmechanismus.

Die Europäische Union verständigte sich im Dezember 2020 darauf, das EU-Klimaziel für das Jahr 2030 auf mindestens 55 Prozent Minderung der Netto-Treibhausgasemission gegenüber 1990 anzuheben. Auch Vorschläge wie die europäische Klima- und Energiegesetzgebung anzupassen wäre, wurden bereits vorgelegt. In der Folge haben sich weitere große Volkswirtschaften ebenfalls zum Ziel gesetzt, bis 2050 treibhausgasneutral zu werden, darunter Japan, Südkorea, Kanada und Großbritannien. China hat sich zur Treibhausgasneutralität bis 2060 bekannt.

Warum hat es so lange gedauert, bis ein weltweiter Klimaschutzvertrag verabschiedet wurde?

Die Verhandlungen auf den Weltklimakonferenzen im Rahmen der UN-Klimarahmenkonvention sind äußerst komplex. Die 197 Vertragsparteien vertreten zum Teil sehr unterschiedliche Positionen, teilweise bilden sie auch Interessengruppen mit gemeinsamen Anliegen. 

Die wichtigsten Faktoren, welche die Positionen der Staaten in der Klimapolitik beeinflussen, sind (außen-)politische Leitlinien und die Abhängigkeit von fossilen Brennstoffen, wirtschaftliche Interessen und finanzielle Möglichkeiten für Klimaschutz und -anpassung sowie das Ausmaß der Betroffenheit durch die Folgen des Klimawandels.

Entsprechend dieser unterschiedlichen Ausgangspositionen und Interessenlagen vertreten Industrie- und Schwellenländer teilweise unterschiedliche Standpunkte. Die Industrieländer sind bis heute für den größten Teil der historischen Treibhausgasemissionen verantwortlich, auch ihre Pro-Kopf-Emissionen zählen nach wie vor zu den höchsten weltweit.

Dementsprechend wurden im Kyoto-Protokoll Unterschiede zwischen Industrie- und Entwicklungsländern gemacht, wobei sich nur die Industrieländer zur Minderung ihrer Treibhausgasemissionen verpflichteten. Dabei wurden Schwellenländer wie Brasilien, China und Indien auch als Entwicklungsländer eingestuft und von der Reduktion ihrer Emissionen freigestellt. Dahinter steckte der Ansatz, dass sich die einzelnen Staaten entsprechend ihrer jeweiligen Emissionsmengen und ihrer Fähigkeiten am Klimaschutz beteiligen (common but differentiated responsibilities and respective capabilities, CBDR-RC).

Das Wirtschaftswachstum führte in den letzten Jahren in einigen Schwellen- und Entwicklungsländern allerdings zu einem starken Anstieg der dortigen Emissionen. Im Jahr 2030 werden die Emissionen aller Entwicklungsländer voraussichtlich jene der Industrieländer übersteigen. 2019 waren die größten Emittenten von Treibhausgasen folgende Länder: China (27 Prozent), USA (11 Prozent), Indien (6,6 Prozent), Europäische Union (6,4 Prozent).

Hierbei ist jedoch zu beachten, dass die CO₂-Emissionen pro Kopf in China weitaus geringer ausfallen (7,95 Tonnen CO₂ pro Kopf im Jahr 2018) und unter den entsprechenden Werten von beispielsweise den USA (16,14 Tonnen CO₂ pro Kopf im Jahr 2018) oder Deutschland (9,15 Tonnen CO₂ pro Kopf im Jahr 2018) liegen.

China und Indien wehrten sich gegen verbindliche Verpflichtungen zur Emissionsminderung, weil sie die Befürchtung hegten, in ihrer wirtschaftlichen Entwicklung gebremst zu werden. Dennoch einigten sich die Staaten 2014 auf der COP 14 in Lima darauf, die "nationalen Umstände" bei der Verpflichtung zu Emissionsminderungen zu berücksichtigen.

Einige Industriestaaten befürchteten dagegen unfaire Wettbewerbsbedingungen angesichts wirtschaftlicher Konkurrenz aus Ländern mit weniger anspruchsvollen Klimaschutzverpflichtungen. Obwohl sich die Staaten mit dem Übereinkommen von Paris lediglich selbst verpflichteten und über die konkrete Umsetzung selbst entscheiden können, traten die USA unter der Präsidentschaft von Donald Trump formal im November 2020 aus dem Übereinkommen aus, kehrten jedoch unter Präsident Joe Biden im Januar 2021 wieder zurück.

Wie werden die unterschiedlichen Situationen der Länder im Übereinkommen von Paris berücksichtigt? 

Mit dem Übereinkommen wurde die starre Zweiteilung zwischen Industrie- und Entwicklungsländern aufgehoben, indem verschiedene Aspekte des Klimaschutzes differenziert behandelt und die Umstände in den einzelnen Ländern individuell betrachtet werden. Industriestaaten müssen demnach weiterhin die Entwicklungsländer unterstützen. Aber auch andere Vertragsparteien wie zum Beispiel Schwellenländer werden ermutigt, nun Unterstützung zu leisten, wenn sie dazu in der Lage sind. 

Alle Staaten, die Industriestaaten sowie die Schwellen- und Entwicklungsländer, verpflichteten sich zu nationalen Klimaschutzbeiträgen (NDCs).

Die Staatengemeinschaft will Entwicklungsländer weiterhin finanziell und technologisch sowie beim Aufbau von Wissen unterstützen, um die Emissionen von Treibhausgasen zu senken und die Folgen des Klimawandels zu bewältigen.

Bereits im Jahr 2009 verpflichteten sich die Industrieländer auf der Weltklimakonferenz in Kopenhagen, ab 2020 gemeinsam 100 Milliarden US-Dollar aus öffentlichen und privaten Quellen für Klimaschutz- und Anpassungsmaßnahmen in Entwicklungsländern zu mobilisieren. Diese Zusage wurde auf der Klimakonferenz in Paris 2015 erweitert. Danach verpflichten sich die Industrieländer, von 2021 bis 2025 weiterhin jährlich 100 Milliarden US-Dollar für Klimaschutzmaßnahmen in Entwicklungsländern zur Verfügung zu stellen.

Welche Rolle spielt die internationale Klimapolitik für Deutschland?

Deutschland hat die Klimarahmenkonvention und das Übereinkommen von Paris ratifiziert. Das Übereinkommen bildet den Rahmen für das deutsche Klimaschutzgesetz, das 2019 in Kraft trat. Aufgrund eines Urteils des Bundesverfassungsgerichts vom 29. April 2021 musste die Bundesregierung die Minderungsziele verschärfen und das Klimaschutzgesetz ändern. Demnach sollen bis 2030 die Emissionen um 65 Prozent gegenüber 1990 sinken, bis 2040 um 88 Prozent. Deutschland soll bis 2045 treibhausgasneutral wirtschaften. Dazu werden die zulässigen jährlichen CO₂-Emissionsmengen in den einzelnen Sektoren wie Energiewirtschaft, Industrie, Verkehr oder Gebäude kontinuierlich von Jahr zu Jahr abgesenkt. 

Auch die Bundesländer haben verschiedene Maßnahmen zum Klimaschutz, etwa für die Sektoren Energieerzeugung, Verkehr und Abfall- und Kreislaufwirtschaft sowie Land- und Forstwirtschaft formuliert. Zahlreiche Kommunen haben in den vergangenen zwei Jahren den Klimanotstand erklärt, um die Dringlichkeit von Klimaschutz- und Anpassungsmaßnahmen zu signalisieren. Beispielsweise wollen sie alle Investitionsentscheidungen unter Gesichtspunkten des Klimaschutzes prüfen und entscheiden.

Siehe dazu auch den Hintergrundtext Wie Deutschland plant, seine Klimaschutzziele zu erreichen

Deutschland ist an die Klimapolitik der Europäischen Union gebunden – viele Umwelt-, Klima- und Naturschutz-Regelungen haben dort ihren Ursprung. Im Dezember 2020 bekannten sich die Regierungschefs der EU im Rahmen des europäischen Green Deals dazu, die Treibhausgasneutralität bis 2050 zu erreichen. Sie verständigten sich darauf, das EU-Klimaziel für das Jahr 2030 von aktuell mindestens 40 auf mindestens 55 Prozent Minderung der Netto-Treibhausgasemissionen gegenüber 1990 anzuheben. Die EU-Kommission will dazu noch 2021 eine Reihe von gesetzgeberischen Vorschlägen unterbreiten, um die bestehende europäische Klima- und Energiegesetzgebung entsprechend anzupassen.

Siehe dazu auch den Hintergrundtext Die Europäische Union und die Umwelt

Überdies leistet Deutschland einen umfangreichen Beitrag zur finanziellen Unterstützung von Klimaschutz und Anpassung in Entwicklungsländern. Im Jahr 2020 stellte die Bundesregierung etwa 5,1 Milliarden Euro aus Haushaltsmitteln für Klimaschutz- und Anpassungsmaßnahmen bereit. Der Großteil der internationalen Klimafinanzierung Deutschlands wird über bilaterale Projekte des Bundesministeriums für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ) und des Bundesumweltministeriums (BMU) sowie durch deren Durchführungsorganisationen umgesetzt.

Zentrales Instrument des BMU ist dabei die Internationale Klimaschutzinitiative (IKI), die weltweit Maßnahmen zum Klimaschutz und zur Anpassung an die Folgen des Klimawandels sowie darüber hinaus auch Maßnahmen zum Erhalt der Biodiversität fördert. Seit ihrer Gründung im Jahr 2008 hat die IKI bis 2020 mehr als 750 Klima- und Biodiversitätsprojekte mit einem Gesamtfördervolumen von über 4,5 Milliarden Euro in mehr als 60 Ländern gefördert. 

Was kann ich selbst tun?

Internationale Klimapolitik und weltweite Zusammenarbeit sind Voraussetzung für wirksamen Klimaschutz. Um Klimaschutz zu verstehen und Maßnahmen beurteilen zu können, ist es wichtig, sich zu informieren und die internationale Zusammenarbeit in Grundzügen zu verstehen. Die erfolgreiche Umsetzung der deutschen Klimaschutzziele hängt maßgeblich davon ab, dass sich alle einbringen: Politik, Wirtschaft, Forschung und Bevölkerung. Alle können auch zu einem klimafreundlichen Wandel beitragen, indem sie sich Gedanken über die eigenen Möglichkeiten machen – beispielsweise bei der Ernährung, beim Konsum oder bei der Mobilität.

In Schulen beispielsweise gibt es vielfältige Möglichkeiten, gemeinsam Klimaschutz-Projekte anzustoßen. Die Möglichkeiten reichen von Energiespar-Projekten im Schulgebäude über Planspiele (zum Beispiel eine UN-Klimakonferenz) bis zu Kunstprojekten, um auf das Problem aufmerksam zu machen. Deutschlands Klimaschutzpolitik ist ein gesellschaftliches und politisches Projekt der kommenden Jahrzehnte und kann nur gemeinsam umgesetzt werden.

Siehe dazu auch den Hintergrundtext Wie Deutschland plant, seine Klimaschutzziele zu erreichen

Bei Umwelt im Unterricht gibt es viele Unterrichtsmaterialien zur Frage, was jede und jeder zur Vermeidung von Treibhausgasen tun kann. Zum Beispiel bei der Ernährung, der Mobilität, dem Konsum oder durch politische Einflussnahme.

Weiterführende Links

COP 26: UN Climate Change Conference UK 2021 in partnership with Italy
https://ukcop26.org/

Bundesumweltministerium: Internationale Klimapolitik
https://www.bmu.de/themen/klimaschutz-anpassung/klimaschutz/internationale-klimapolitik

Bundesumweltministerium: Ergebnisse der UN-Klimakonferenzen
https://www.bmu.de/themen/klimaschutz-anpassung/klimaschutz/internationale-klimapolitik/un-klimakonferenzen/ergebnisse-der-un-klimakonferenzen

Umweltbundesamt: Internationale und EU-Klimapolitik
https://www.umweltbundesamt.de/themen/klima-energie/internationale-eu-klimapolitik

Vereinte Nationen: Framework Convention on Climate Change (in englischer Sprache)
http://newsroom.unfccc.int

Weltklimarat IPCC (Intergovernmental Panel on Climate Change): Deutsche IPCC-Koordinierungsstelle
https://www.de-ipcc.de/